欧盟战略主权背景下，欧洲议会的对华关系影响力上升了吗？

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。

欧洲议会设置障碍的权限相对更大了，与欧盟打交道结果的不确定性和波折度提高了，中国需要更高超的沟通技巧。

最近两年对华保持频繁交锋的欧洲议会，吸引了不少关注度，国内外各界对事件的主要关注点在于，究竟欧洲议会在对华关系上有多大影响力？

欧洲议会的历史与权责

欧洲议会，最初并不曾出现在发起建立欧洲煤钢联营共同体的《舒曼宣言》里，而是在后来建立三大共同体即欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体的谈判过程中，提议加入的一个以满足提供民主合法性和平衡与监督行政部门的机构。欧洲议会于1958年正式建立，是欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体与欧洲煤钢共同体的共同议会（common assembly)，而后正式改名为欧洲议会。欧洲议会至今也有六十多年历史。

自1979年欧洲议会通过从所有成员国直接普选产生议员，每届议员任期五年，目前有705名议员。席位多少按照每个成员国人口比例分配，超过三分之一的议员是女性。主要活动就是在各自选区、斯特拉斯堡参加每年举行的12次全体会议和布鲁塞尔举行的额外全体会议以及委员会与政治团体会议。值得注意的是，欧洲议会议员按照政治倾向分组，并不是按国籍分组。目前有七个政治团体（political group)，包括欧洲人民党（基督教民主党）、欧洲民主党（PPE-DE）、欧洲社会党（PSE）、欧洲自由民主联盟（ALED）、欧洲国家联盟（UEN）、欧洲绿党-欧洲自由联盟（Greens-EFA）、欧洲左派/北欧绿色左派联合阵线（GUE-NGL）和民主与多元欧洲（EDD）等。欧洲议会对于政治团体的组建有非常具体的要求，比如一个政治团体至少包含23名议员、必须覆盖超过四分之一的成员国、每个议员最多只可属于一个政治团体。但是，也会存在一些议员选择不参加任何政治团体，也就是所谓的“非附属成员”。政治团体每次会在全体大会或其他集体会议之前进行内部讨论，成员自愿投票形成统一的立场。欧洲议会的重要决策一般都在全体大会（Plenary）上通过投票做出。

欧洲议会的权责最初较为有限，总结为立法权、预算权和非立法权。首先，立法权与欧盟理事会同享，但欧洲议会最初具有立法权的领域要少于欧盟理事会；其次，和欧盟理事会一起决定欧盟每年的开支和收入；最后，非立法权其实是指欧洲议会可以在经过全体大会辩论后向欧盟内外的国家和地区针对特定议题发表公开意见，以引起欧盟或当事国的注意。此外，欧洲议会对欧盟其他六大机构即欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲法院、欧洲央行、欧洲审计院和欧洲检察员等具有监管权。具体来说，欧洲理事会、欧盟理事会、欧洲央行、欧洲审计院需要定期向欧洲议会做工作汇报，或者他们的负责人还需要在重要大会开始前与欧洲议会主席探讨主要议题。而作为欧盟行政机构的欧盟委员会，需要向欧洲议会负责。欧洲议会还可以要求欧洲法院对委员会采取调查行动，如果委员会或理事会的行为被认为违反了欧盟法律精神。最后，欧洲议会还可以通过选举监察员调查欧盟各个机构内部管理不善问题。

在2009年以后，新生效的《里斯本条约》为欧洲议会赋予了更多权力，除了已有的权力，首先，欧洲议会的立法权扩大到了总共40多个领域，在以前的环境、运输、内部市场、就业和社会政策、教育、公共卫生、消费者保护等基础上，新添了农业和渔业、支持贫困地区、安全与正义、商业政策、与欧盟以外国家的合作和实施法案等领域；第二，欧盟委员会主席的确定必须经过欧洲议会的投票通过，也就是加强了对欧盟委员会的人事任命控制权；第三，欧洲议会还有权批准或拒绝国际协定；最后，欧洲议会在《里斯本条约》中被确立为欧洲公民倡议权的守护者，如果有100万人发起请愿，欧洲议会可允许制定相应政策建议。简言之，《里斯本条约》新赋予的“国际协定审批权”大大提高了欧洲议会在欧盟对外交往中的权力，它可以轻易通过投票批准或否决来决定欧盟与其他国家的签订的协定。这也是为什么欧洲议会有权冻结《中欧投资协定》（CAI）审批程序的原因。

“人权代言人”与中国的磕磕碰碰

除了为欧盟各国人民服务的目标之外，欧洲议会还不遗余力地要成为欧盟以及全球的“人权（与民主）代言人”。在其官网上，可非常醒目地看到“人权与民主”直接与其他重要板块如组织机构和权力职责等并行排列，可见其决心之坚定。

“人权和民主”本身并不属于欧洲议会管辖事务范围，但借“人权”或“民主”之名可以很好地吸引公众的关注度和提高媒体曝光度，间接扩大欧洲议会的影响力。

在过去20年，欧洲议会曾发布了众多涉华人权报告，以前集中在西藏问题上，最近则转向新疆、香港和台湾问题等。在近期与中国的交锋中，香港尤其新疆问题成为导火索，欧洲议会在去年中国颁布《新国安法》时要求欧盟考虑对华强硬，而后由于新疆问题欧洲议会先对中国发起制裁，令欧洲极其意外地是，中国对欧洲议会议员和其他机构进行快速反制裁，达到双方交锋的高潮。欧洲议会随后在今年5月利用“国际条约批准权”发出威胁：不取消制裁就一直冻结对《中欧投资协定》的审批。在此之后，欧洲议会又相继发布新报告如制定新中欧战略愿景，突显竞争意识和对华戒备，在10月份又以关切台湾问题为由，试图插手台海事务。

抛开双方对峙细节不谈，人们的一般印象是，欧洲议会誓要以“欧式价值观”作为其行事的首要准则。尽管也以为欧洲人民谋福祉、促进经济发展和解决就业问题为己任，但是，在实践中欧洲议会明显坚持“人权”大于“实际利益”，对对象国内部事务处理方式的义愤填膺，就能使欧洲议会不顾理性和利益、怂恿整个欧盟考虑与最重要的贸易伙伴交恶。较之务实推动双边投资协定落地的德、法领导人，欧洲议会的议员看起来更是社会活动人士，而远非前者——真正的政治家。

然而，对于欧洲议会权力是否上升这个问题，不能孤立地看欧洲议会自身权限的此起彼伏，还要看欧盟整体的大环境以及这种大环境对欧盟权力结构和决策体系的潜在影响。

欧盟战略主权背景下的中欧关系

回到整个欧盟层面，欧盟与中国的关系可追溯到1998年，当时欧盟与中国刚刚建立合作伙伴关系，到2001年双方关系升级到全面合作伙伴关系，到2003年又发展成全面战略伙伴关系，之后还曾出现短暂的“蜜月期”。虽然后期因为达赖问题以及一系列的价值观冲突双边关系跌跌撞撞，但是，大约在2010年，欧盟意识到中国在涉及主权和内政等底线问题上绝无妥协可能，因而重新以理性务实回归对华关系发展。在最近十年，尤其是欧盟两大实际领导国德国和法国的推动下，欧盟对华关系发展实际上也进入新轨道：在政治外交上，中国支持欧盟发展成为世界上重要一极、与欧盟一道支持多边主义的发展；在经济贸易上，中国在2021年首次取代美国成为欧盟最大贸易伙伴，并且双方共同反对美国的单边主义和贸易保护主义；在全球治理上，中国尤其在气候治理问题上成为欧盟不可多得的重要合作伙伴。这些都说明了双方在彼此经济发展和全球重大问题上的相互依赖与不可或缺。

然而，随着国际地缘政治斗争加剧、中美竞争升级、多边主义的边缘化以及欧洲在国际舞台上地位的边缘化，特别是在昔日盟友美国的单边主义作风日盛、欧洲对在中美竞争中被迫选边站而不能成为一个独立竞技者深感不安，欧洲人意识到“依赖他人的时代已经过去、依靠自己迫在眉睫”。同时，欧洲也意识到必须强化欧盟作为一个整体的实力和主权，习惯而不是继续羞涩于运用权力，在国际事务中不仅要加强自身自主性，也要加强自身维护欧洲核心价值观的能力。

在此背景下，战略自主、欧洲主权或曰现在学界流向的“欧洲战略主权”的研究一时流行开来。这个最早由法国总统马克龙于2016年公开提出、而后得到包括欧盟委员会、欧洲议会背书的概念，本身包含多个维度，即安全主权、经济主权、技术主权、健康主权和气候主权。当然，也会有其他划分法，这里不多做赘述。尤其需要强调的是，如果说之前欧盟在对外交往中只是将“输出欧盟价值观”视为对外交往的一个重要组成部分，那么现在，欧盟则将捍卫欧盟的价值观如人权和民主直接与未来欧洲的稳定与繁荣绑在一起。这也是为什么我们看到在近几年欧盟的数字安全战略报告如《塑造欧洲的数字未来》、《人工智能白皮书》和《欧洲数据战略》等，一是将纯粹的数字技术政策上升到“技术主权”这一内涵，二是将能否实现自身价值观和遵守自身规则与数字政策目标联系在一起。也就是说，欧盟在最近几年作为一个整体已经将“实现价值观”、“突显欧洲意识形态”纳入欧盟行动目标中，一方面试图摆脱或降低对美国或中国的依赖，维护自身的核心价值观，另一方面又以提升自身应对地缘政治冲突和中美之争中的自主性和权力。

因此，如果几年前，欧盟整体上是，经贸问题上人权观念边缘化；而最近，欧盟则更倾向，人权问题上经贸议题或武器化。因此，就不难理解尽管中欧经济相互依赖连连升级的背景下，为什么在诸多双边实质性交往与合作中，欧盟又在频频找岔子，比如在推进欧洲数字化进程中公然排斥华为5G技术、加大对华经贸投资审查、甚至在供应链问题上也要强行塞入“人权标准”。总而言之，不仅是欧洲议会还是欧盟委员会等其他机构都表明，欧盟在对华交往的手段和目标、过程与结果等多个层面都对“价值观标准”赋予非同一般的更高权重。

欧洲议会的对华事务影响力

回到欧洲议会权力这个最初的问题上，答案是毋庸置疑的。但是，按照前面的分析，这个影响力上升更多不是由于欧洲议会自身权力的绝对上升，而在于欧盟整体目前处于一个相对偏向价值观的战略思维中。

当然，在欧盟，几个主要的欧盟成员国、欧盟理事会以及欧盟委员会对欧盟的整体方向和决策把握依然具有绝对主导权。而这些掌握绝对主导权的国家或机构，必然会按照政治家的思维来思考问题和做决策。以欧洲议会宣布冻结《中欧投资协定》为例，德、法领导人及欧洲广大经济界依然希望能为欧洲企业带来实际利益的投资协定最后能顺利通过；比如在执行数字化追赶计划时，尽管也承认数字主权重要性，刚退下来的德国经济部长彼得•阿尔特迈尔（Peter Altmeier）曾不顾反对要将没有安全威胁的华为设备纳入供应商名单中。然而，欧盟内部是以欧洲议会为代表的“价值观捍卫者”和以成员国与欧盟理事会为代表的“务实政治家”共存的一个结构，欧盟决策体系中则混合了“捍卫价值观”和“实现实际利益”等有时相互矛盾的目标。

总而言之，对于欧盟及其成员国来说，“战略主权”是一条能帮助他们“做自己”的思路，但“战略主权”概念在操作层面蕴含的与实际利益的冲突之处（如对华经贸合作），是欧盟自身目前也无法理清和克服的矛盾。此外，加上本次德国大选、即将来临的法国大选以及欧洲整体呈现出的政治格局加速分化趋势，主要成员国的实力大概率会下降，欧洲议会的“社会活动人士”的决策权重增加，欧盟在未来兼顾“做自己”和“做对的事”这两个目标时，怎么才能“做对事”，这才是难度最大的挑战。

在此背景下，对于中国来说，我们可以得出以下几个初步结论：第一，欧洲议会设置障碍的权限是相对更大了；第二，与欧盟打交道结果的不确定性和波折度提高了；第三，中国需要更高超的沟通技巧，与不同欧盟机构和成员国区别而巧妙地打交道。面对更复杂多变的中欧关系，欧盟整体在未来或由于较低可能不想合作、更多可能不得合作，难以继续有效发挥合作者角色。简言之，战术上要重视，战略上要放低期待。

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。