郑州暴雨敲响警钟：中国城市化亟需从“面子”转向“里子”（图）

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调查报告认为，这次灾害总体是“天灾”，具体有“人祸”。调查认为：“7・20”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害；郑州市委市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为。特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。报告认为，郑州市及有关区县（市）党委、政府主要负责人对此负有领导责任，其他有关负责人和相关部门、单位有关负责人负有领导责任或直接责任。

河南省对此进行了大面积问责。对特大暴雨灾害中存在失职失责问题的郑州市及其他地区多个部门的89名公职人员进行了问责。其中，中央纪委对郑州市委书记徐立毅给予党内严重警告处分，国家监委给予其政务降级处分；给予郑州市委副书记、市长侯红党内严重警告、政务降级处分。此外，河南省公安机关对涉嫌违法犯罪的8名企业人员立案侦查并依法逮捕。

根据国务院调查报告，此次“7・20”重大灾害有极端暴雨防御难度大的原因，有城市发展快、历史欠账多的原因，但也集中暴露出郑州市委市政府、有关区县（市）和部门单位领导干部认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当等问题，存在形式主义、官僚主义问题。主要集中在以下六个方面：

（1）应对部署不紧不实。郑州市委市政府主要负责人主观上警惕性不高、责任心不强，没有及时果断行动，防汛准备的“关键期”成了“空白期”。（2）应急响应严重滞后。发生重大险情后，郑州市未及时启动Ⅰ级应急响应，以气象灾害预报信息为先导的防汛应急响应机制尚未有效建立，应急行动与预报信息发布明显脱节。（3）应对措施不精准不得力。以常态化措施应对重大雨情汛情，没有按红色预警果断采取停止集会、停课、停业措施，错失了有效避免大量人员伤亡的时机。（4）关键时刻统一指挥缺失。市委市政府主要负责人和其他市领导多在点上奔波，有的撞在一起、有的困在路上，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥，不了解全市整体受灾情况，未及时掌握重大险情。（5）缺少有效组织动员。20日当天许多群众仍正常出行，机关企事业单位常态运转，人员密集场所、城市隧道、地铁、城市地下空间以及山丘区临河临坡村居等，没有提前采取有效的避险防范措施。（6）迟报瞒报因灾死亡失踪人数。在不同阶段瞒报139人，其中郑州市本级瞒报75人，县级瞒报49人，乡镇（街道）瞒报15人。

针对灾害应对处置中暴露的问题，调查组总结了六个方面的主要教训：（1）郑州市一些领导干部特别是主要负责人缺乏风险意识和底线思维；（2）市委市政府及有关区县（市）党委政府未能有效发挥统一领导作用；（3）贯彻中央关于应急管理体制改革部署不坚决不到位；（4）发展理念存在偏差，城市建设“重面子、轻里子”；（5）应急管理体系和能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出；（6）干部群众应急能力和防灾避险自救知识严重不足。

郑州“7・20”特大暴雨灾害调查和责任处置，除了在提高执政能力、加强为政问责、打击形式主义和官僚主义方面给出警示和教训之外，对于今后中国的城市建设、城市管理、城市安全、城市综合发展等方面，也提出了新的课题和挑战。

从发展重点和特点来看，中国的城市化进程大致可以分为两个大的阶段：第一个阶段是以快速增量扩张为主的城市化建设阶段。各个城市通过增量扩张来迅速做大城市规模。与此同时，大量农村人口迁入城市，城市人口规模显著增长，支撑了快速扩张的城市化。刺激城市快速扩张的重要动力之一，来自“土地经济”和“土地财政”模式，城市只有通过不断扩大规模，才能获得更多的地方财政收入，做大城市资产规模。但在这一阶段，由于发展快速太快，中国的城市化留下了很多共性的后遗症。

第二个阶段是存量提升和优化阶段。即对已建成的城市进行优化和提升，通过改善城市管理、城市更新、增加城市公共服务等方式，使之成为更加宜居、更加“以人为本”的城市。在这一阶段，“土地经济”对于城市经济的重要性有所下降，城市不再是通过增量扩张，而是通过存量改造来增加空间生产力，城市通过繁荣商业与服务业，发展城市产业和城市消费的方式，获得可持续的城市经济支撑。此外，随着城市和经济的数码化过程，城市也不断增加数字资产及财富。

简单来说，国内的城市化今后要从重“面子”的时代转向重“里子”的时代。“面子”时代的城市扩张速度快，发展粗放，注重城市扩张的短期收益，忽视长期发展；重城市硬件，轻城市软件和服务；重城市建筑外观，轻城市内涵；重大广场、宽马路等形象工程，轻城市居民的生活感受；重建设，轻管理；重物质，轻文化；重地上，轻地下，比如城市地下管网建设严重缺失……总之，重“面子”，轻“里子”。这样的城市化进程，在中国迅速催生出一大批带着各种“城市病”的城市。

今后的城市化会越来越注重“里子”，这是一个对“面子”时代的城市化进行修补、更新和完善的过程，向城市化的躯壳增添更多的内涵和内容。如同城市化上半场一样，补充“里子”的城市化下半场进程，也是极为复杂的系统工程，大致可分为两个方面：一方面，要对缺失的城市硬件进行建设、完善和调整，比如城市的地下管网系统，城市交通系统改造，街区或社区改造，智慧城市建设等；另一方面，则主要体现在城市管理、城市服务、应急管理、重大灾害预警和应对能力等“软件”领域。从此次郑州“7・20”特大暴雨灾害来看，身为国家中心城市的郑州市，在城市应急管理与应对方面，可以说是一塌糊涂。要特别指出的是，作为城市的管理者和服务者，城市官员们对现代城市的认知、服务意识、服务技能等多个方面的能力，也是城市“里子”的重要内容。

郑州市出现的问题并非孤案，国内多个城市不同程度地存在类似的问题。平时没有遇到灾难时也还罢了，一遇到重大自然灾害或公共卫生事件时，城市的系统缺陷立刻表现出来。过去，类似的问题在北京、西安、武汉、上海等大城市中都有过沉重的教训。而且越是大城市，出现系统问题的可能性就越大。在郑州特大暴雨灾害发生后，李克强总理在视察郑州灾情时曾经表示，城市建设要把搞好“里子工程”摆在更加重要位置，首先是安全工程，要整治城市设施安全隐患，强化预警和应急响应机制。这意味着，今后检验城市发展和管理的水平，将不会完全沿用城市化上半场重视“面子”的指标体系，而会转向更注重城市品质、城市安全、城市服务的体现“里子”的目标。

最终分析结论：

中央、国务院对郑州“7・20”特大暴雨灾害事件的调查和处置，可能是中国城市化进程中的一个重要转折点。今后的城市化建设与发展，将从“面子”时代转向“里子”时代，城市官员们也需要从手握城市规划和建设大权的“粗鲁开发者”，变成对现代城市有理性认知、有系统管理和服务能力的“精细服务者”。很显然，这个转型对于当前的国内各级官员都是不小的挑战！

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