从“三权分治”到“三权归一”：中国强化反垄断有何深意（组图）

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三权分治

美国是最早将反垄断诉诸司法实践的国家，1890年就通过了现代意义上第一步反垄断法案《谢尔曼法案》，有名的洛克菲勒（Rockefeller）家族创立的标准石油公司成为第一个被强制拆分的垄断企业。1911年，美国法院裁定标准石油非法垄断，一度占据美国91%产油和85%石油最终产品销售的标准石油被拆分为34家独立公司，美国能源巨头埃克森美孚就是由新泽西标准石油与纽约标准石油发展而来。

美国操作系统巨头微软也曾被美国联邦政府联合19个州及哥伦比亚特区起诉非法垄断，谷歌、脸书、亚马逊等美国互联网巨头也时常深陷反垄断舆论旋涡，甚至被世界各国政府处以罚款。可以说，反垄断是世界各行各业巨头绕不开的一道坎，但在中国有些不一样。基于中国以国有经济主为导的经济体制，且国有经济必须在一些事关国计民生的行业占据垄断地位的独特要求，中国的发垄断在很长一段时间里更多的是价格管控、打击囤积居奇之类，更类似于“原教旨”反垄断即竞争管理，而非欧美的反托拉斯即反垄断企业。

也正因为中国反垄断工作不彰，直到2007年中国《反垄断法》才正式颁布，随后才根据该法在国务院设立了议事协调机构“国务院反垄断委员会”，作为中国反垄断工作的顶层设计。第一任国务院反垄断委员会主任为时任国务院副总理王岐山，第二任为时任国务院副总理汪洋，现任主任为国务委员王勇。第一届国务院反垄断委员会副主任分别是时任商务部部长陈德铭、发改委主任张平、工商总局局长周伯华以及国务院副秘书长毕井泉，秘书长则为时任商务部副部长马秀红。

国务院反垄断委员会秘书长由商务部副部长担任，显示出反垄断委员会日常工作由商务部相关机构负责，以及商务部在反垄断工作中的主导地位，但商务部、发改委、工商总局一把手分任副主任也显示出中国反垄断工作的“三权分治”——商务部负责合并控制，即企业并购审核；发改委负责涉及价格的非合并行为即价格调控，这是自国家计划委员会以来发改委的传统职责；工商总局负责不涉及价格的非合并行为。

维权利器

尽管商务部、发改委、工商总局在反垄断上“三权分治”，各自依照《反垄断法》执行其反垄断职能，但在《反垄断法》通过后中国反垄断终于上路，并在中国逐渐融入国际市场后日益成为维护中国利益的定海神针。2010年12月，俄罗斯钾肥生产商乌拉尔开放型股份公司与谢尔维尼特开放型股份公司宣布合并，次年6月中国商务部附条件批准，要求两家合并的俄罗斯钾肥供应商一如既往地向中国客户提供钾肥。2012年美国谷歌并购摩托罗拉移动设备业务时，中国商务部同样附条件批准，要求谷歌就安卓操作系统以非歧视的方式对待所有手机制造商。

在美国西部数据收购日本日立存储、希捷收购三星案中，中国商务部也都附加了维护中国企业利益的条件才予以批准，比如要求交易双方在固定的期限内保持作为单独、独立的竞争者的状态。美国芯片巨头博通并购另一家美国手机芯片巨头高通，则因中国商务部未在并购最后期限前批准告吹，当然这笔并购并不符合中国利益。日本软银并购英国芯片设计公司安谋（ARM），中国同样是附条件批准，相对独立的安谋中国得以成立，安谋也将其知识产权注入该公司。

相比商务部，发改委与工商总局在反垄断执法上并不活跃。2010年，发改委就操纵市场价格，对广西30多家米粉生产商开出第一张反垄断罚单。2011年1月，就浙江富阳造纸行业协会组织行业内经营者达成变更或固定价格的垄断协议，对其处以50万元人民币罚款。2011年5月，就美资企业联合利华公布某些日用品可能涨价10%左右的消息，处以50万元罚款。2013年，就韩国三星、LG与台湾奇美、友达等六家液晶面板厂操纵市场价格，责令涉案企业退还中国彩电企业多付价款17,200万元、没收3,675万元，罚款14,000万元。

《反垄断法》颁布后，中国社会反垄断意识兴起，民众与企业纷纷以《反垄断法》为武器维护自身利益，民间反垄断诉讼逐渐多起来。2009年，中国移动用户起诉该企业滥用垄断地位，除使用费外还向消费者收取月租费，并且就实质相似的服务向用户收取不同的费用，最终双方达成和解。2012年，销售商北京锐邦起诉强生公司对其医疗设备设定最低转售价，一审因原告未能证明上述协议产生排除、限制竞争的效果等败诉，二审原告胜诉。还有有名的奇虎诉腾讯案，双方将官司一直打到最高人民法院，最终奇虎败诉。

三权归一

2018年，中国新一轮政府机构改革拉开大幕，随着国家市场监管总局的成立，中国政府的反垄断职能终于一统。工商总局反垄断职责，发改委价格监督检查与反垄断执法职责，以及商务部的经营者集中反垄断执法及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建了国家市场监管总局反垄断部门。由此，第三届国务院反垄断委员会在保持副国级官员担任主任的同时，副主任仅两位即国家市场监管总局局长张矛与国务院副秘书长孟扬，委员会秘书长也由国家市场监管总局副局长甘霖出任。

2021年11月，整合国家市场监管总局反垄断职能的国家反垄断局成立，原本就分管反垄断工作的国家市场监管总局副局长甘霖出任首任局长。国家市场监管总局官网显示，甘霖分管执法稽查局、竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司、价格监督检查和反不正当竞争局（规范直销与打击传销办公室），后四个司局必然是国家反垄断局的一部分，其中国务院反垄断委员会办公室就设在竞争政策协调司。

反垄断职能集中于国家市场监管总局后，总局先后出台了知识产权领域、汽车行业、原料药领域、平台经济领域等行业的反垄断指南，重点对这些行业加强反垄断监管。2021年1月，占据中国巴曲酶原料药销售市场100%份额的先声药业集团，因滥用垄断地位被罚1.004亿元人民币；4月，阿里巴巴因2015年以来滥用垄断地位强制实施“二选一”被罚182.28亿元，这是中国互联网领域首个反垄断罚单；10月，美团同样因滥用垄断地位“二选一”，被罚34.42亿元。与此同时，还出台了《企业境外反垄断合规指引》，以服务于中国企业日趋密集的境外投资并购与业务扩张。

2021年11月，国家市场监管总局对43起未依法申报违法实施经营者集中案件立案调查，涉及腾讯、阿里巴巴、百度、京东、滴滴等多家互联网巨头。其中尤以百度与吉利合资造车最值得关注，百度在汽车自动驾驶领域深耕多年，属于汽车自动驾驶领域的头部企业，但至今其自动驾驶技术未能落地不得不亲自下场造车。百度与吉利合资造车按常理并不涉及经营集中申报之类的反垄断，但从43起立案审查来看问题的核心在于中国政府对互联网巨头肆意扩展的警惕。抑制互联网巨头的目的则在于，保持互联网新经济的活力与创新，给初创企业以生存空间。

从某种程度上来说谷歌、脸书等互联网巨头的诞生就得益于美国政府对微软的反垄断诉讼，互联网新经济正是中国政府经济转型发展的重点领域之一。曾几何时腾讯、阿里巴巴两大巨头肆意并购，互联网初创企业发展到一定程度就不得不选边站的情况，中国政府不会再容忍发生。最新公布的《反垄断（修订草案）》中，就将“鼓励创新”写入了条文。反垄断也好，处罚也好，都只是手段，核心在于中国经济与社会的健康发展。

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